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武汉市南部新城组群用地建设强度研究


2015/4/10  来源:ghy
 
武汉市南部新城组群用地建设强度研究
(7、应对城乡发展不确定性的规划技术与方法)
 
熊花
 
 
[摘 要] 自2006年以来,武汉市曾多次开展主城区用地建设强度研究,并将成果纳入相关管理规定。近年来,武汉市着力发展外围新城组群地区,完善相应层面规划工作,实现新城组群城镇建设区内控规导则全覆盖。为了进一步合理利用土地资源,使新城城市建设做到有据可依、有序建设,开展新城组群地区用地建设强度研究工作。以武汉市南部新城组群为例,结合现状建设情况研究规划对策及目标,灵活运用GIS技术研制用地建设强度体系,从而为建设强度规划制定提供指导原则及发展对策。
 [关键词]南部新城组群 用地建设强度 武汉
The Research on Land Development Intensity Control in Wuhan Southern New-Town and Its Implications/ Xiong Hua
[Abstract]Since 2006,the research of land development intensity control in Wuhan downtown had been carried out for several times, its achievements received a good reverberation in management. In recent years, Wuhan focuses on the development of new-town area, and completes the full coverage detailed planning. In order to further rational use of land resources, the research on land development intensity control in Wuhan new-town will be carried out, consider with the present situation of construction planning and make out land development intensity control system. As Southern New-Town for example, analyzing the present situation of construction and studying on intensity control objectives, using GIS analyzing factors,so as to provide guiding principles and implications for the land development intensity control planning.
 [Key words] Southern New-Town; Land Development Intensity Control; Wuhan
 
 
1、引言
为进一步规范城市用地建设强度管理工作,配合控制性详细规划导则(简称控规导则)的编制和管理工作,武汉市于2006年开始着手开展主城区用地建设强度研究工作,并与2008年及2011年先后进行了修编完善,研究成果纳入《武汉市主城区用地建设强度管理暂行规定(试行)》,由市人民政府颁布执行,很好的指导了武汉市主城区各类用地建设强度指标的制定和规划管理工作。
武汉市正值建设国家中心城市、复兴大武汉宏伟战略实施的重要时期,响应我国新型城镇化以及走新型工业化之路的发展思路,相继完成都市发展区内“1+6” 发展战略规划、“工业倍增”计划等重大规划,实现了新城组群城镇建设区(UGB)内控规导则全覆盖。为进一步合理利用土地资源,使新城建设做到有据可依、良性发展,迫切需要对武汉市都市发展区内、主城区外的新城组群地区进行用地建设强度研究,科学制定用地建设强度体系,特以武汉市南部新城组群作为试点,剖析新城组群现状建设特点并探寻规划控制对策。
 
2、武汉市南部新城组群现状建设情况及评价
2.1南部新城组群基本情况
2.1.1基本概况
在经国务院批复的武汉市城市总体规划中,将武汉市域划分为都市发展区、农业生态区两大圈层,都市发展区进一步分为主城区和新城组群两个空间层次,构建“主城+六大新城组群”的“1+6”空间发展格局。南部新城组群位于武汉市长江南岸,涉及洪山与江夏两个行政区,属江汉平原向鄂南丘陵过渡地段,拥有东西向带状分布的岗丘和众多河流湖泊、生态湿地资源,根据“六普”数据,现状人口约49.55万人,用地面积为484.85平方公里,其中,城镇建设区(UGB)面积为206.79平方公里,是本次的规划研究范围。
2.1.2规划定位
规划构想南部新城组群依托主干道系统及轨道线网向南拓展,由纸坊新城中心和大桥、庙山、郑店、五里界、金口、青菱六个组团中心共同形成“一主六辅”的中心布局体系。依托现有产业、山水资源和区位优势,围绕金口上海通用汽车产业园,吸收东湖高新国家自主创新示范区辐射力,未来以汽车及零部件制造、现代装备制造、光电子信息、生物医药和生态旅游休闲度假产业为主导产业。
 
2.2 现状建设情况
2.2.1经济发展情况
南部新城组群原来是华中地区重要的粮棉生产基地,近年来,由于实施了“工业倍增”的发展战略,全面扩展招商引资,大力发展工业实体,初步实现了产业转型,国民经济和社会发展取得了显著成就,综合经济实力得到显著增强,财政收入从1999年的不足亿元递增到2010年的42.73亿元,在近10年间年平均增长率达到45.6%。尤其是2010年以来,南部新城组群实现较大幅度的快速增长,地区生产总值增长率为21%,人均生产总值年均为36%,处于快速发展阶段。产业结构也在不断优化,一、二、三次产业的比例为16.8:49.3:33.9,工业是新城组群的主导产业类型。
2.2.2现状用地建设情况
为了更准确的统计南部新城组群现状建设量,现状调研工作基于武汉都市发展区1:2000地形图、都市发展区航摄影像图、都市发展区卫星影像图以及土地批供建信息四个工作平台,并运用GIS平台进行数据统计与分析,全面详实的掌握现状基础数据和用地情况。
规划范围内现状建设用地总面积为51.78平方公里,占总用地的25.04%;非建设用地总用地面积为155.01平方公里,占总用地的74.96%,非建设用地的主要为水域、耕地等。南部新城组群现状建设用地主要以居住用地、公共设施用地、工业用地、道路广场用地为主。
图1 现状各类用地面积比例饼图
Fig1. Current land-use area ratio pie
根据武汉市信息中心提供资料,至2011年,南部新城组群 UGB范围内已批用地总主要的用地类型为工业用地和居住用地,其中工业用地规模占已批总用地约40%;居住用地规模占已批总用地30%。按照批、供、建情况分析,至2011年间,南部新城组群内已批已供已建用地占比约44%,已批已供未建约占33%,已批未供用地占比约为23%。已批用地主要集中在非中心镇的周边组团地区。
 
2.3 南部新城组群现状建设特点及评价
2.3.1南部新城组群现状建设评价
(1)南部新城组群现状建设强度较低,平均容积率不到1.0
运用GIS技术对武汉市南部新城组群2011-2013年现状地形进行数字建库测算,研究范围内建设用地面积为63.65平方公里,建筑总量约为2992万平方米,平均容积率为0.67。现状除中心城区外,大部分居住房屋形式仍以低矮房屋,临路蔓延式布局,导致现状建设平均容积率相当于武汉市主城区2005年水平,低于我国建成区的平均水平。
纵观各类用地现状建设情况,主要分析居住用地(R)、商业用地(B)、公共管理与公共服务设施用地(A)、工业及仓储用地(M&W)四大类主要强度建设用地类别。其中,居住用地现状建设强度最高,平均容积率约为1.0,但超过50%用地容积率不超过0.8,累计80%用地容积率不超过1.6,呈现低密度建设趋势;商业服务业设施用地平均容积率0.9,同居住用地情况相似,超过50%用地容积率不超过0.6,81%用地容积率不超过1.3。公共管理与公共服务设施用地现状平均容积率0.6。工业仓储平均容积率0.4,呈现粗放型低密度产业业态。
(2)城区结构按照规划构思基本形成,中心镇区建设面貌远远高于其他组团
各城区功能结构已按照规划意图初步形成,规划“一主六辅”的中心体系已经基本形成,中心镇区建设水平及城市面貌远远高于其他组团,具有较大的吸引力,是近期建设热点区域,集中大量高强度建设项目,而其余组团着重发展产业及少量的居住配套。
(3)基础及公共服务设施条件薄弱,交通体系尚不完善
南部新城组群内现状基础设施及公共服务用地比例仅为4.5%,按照各类设施服务半径进行统计,只能覆盖UGB范围的1/2区域。其中,中心镇区基础设施及公共服务设施覆盖率最高。新城组群内道路网系统基本按照规划道路交通系统骨架进行建设实施,部分区域性道路正在施工建设中,现状道路面积约为10.31平方公里,道路长度约300公里,道路密度约为1.5(km/km2),交通体系尚不完善。
(4)近年来审批项目以工业类居多,居住、商服及公服项目呈现波动趋势
研究南部新城组群近5年审批建设的400余个项目情况,主要针对用地类别、用地面积、建筑规模、建筑强度等方面进行对比,发现近年来南部新城组群工业、仓储类项目呈现较强的发展势头,而居住商业类项目呈现波动状态,公共服务设施类项目较少。
居住用地平均建设强度逐年提高,项目分布呈现规律化,但仍出现低密度建设项目;商业服务设施项目用地面积波动情况明显,呈现供地用地精细化趋势,强度区间波动较大,同年项目容积率最大值与最小值出现逾10倍差距。公共管理与服务设施项目容积率为1.5左右。南部新城组群工业用地面积较5年前约翻了三倍,平均容积率1.0-1.2,近两年由于产业类型的升级,强度略有增加。
 
 
 
 
 
 
 
 
 

图3 南部新城组群近5年项目各类用地面积建设强度折线图
Fig2&Fig3.Nearly 5 years of projects land-use intensity line chart
图2 南部新城组群近5年项目各类用地面积折线图折线图
Fig2.Nearly 5 years of projects area line chart
 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

(5)新城组群地区基准地价体系尚不完善,对建设强度引导作用不大
研究表明,容积率与地价在市场具有良好承受能力的前提下呈正相关关系,土地价格可以作为调控容积率与土地利用效率的有效手段。由于新城组群地区规划体系不如主城区完善,南部新城组群只有部分区域拥有基准地价体系,将基准地价体系与现状项目建设强度叠加分析表明,土地地价分布及分级情况对项目强度有一定的引导作用,但也有部分区域出现较大差异。因此,在土地地价系统不完善的区域内,对项目建设强度的指导意义不大。
(6)生态环境受到侵蚀和威胁,历史文化风貌特色没有得到彰显
南部新城组群拥有得天独厚的山水资源条件,具有悠久的港口古镇历史背景,但由于近几年的大规模产业园区开发,以及城市用地扩张的需求,导致规划预留生态廊道、湖泊水体、自然山体、生态环境、郊野景观以及历史风貌均受到不同程度的侵蚀和威胁。
(7)城市管理问题纷杂,遗留问题亟待解决
新城组群属于城市与城镇、乡村的结合区域,是城镇化的主要阵地,在快速发展的城镇化进程中不可避免的充斥着各种土地所有权转换、迁村并点、还建安置以及城区土地打包等问题,而该区域的城市建设管理力度与程序不如城市中心地区严谨和完善,因此,用地建设的强度取值缺乏严格的测算和依据,再加上解决社会问题支付的成本,往往在同区位同类项目中出现较大差异的强度取值。
2.2.2新城组群建设特色总结
(1)新城组群由于其产业类型及发展阶段,建设强度整体不高;
根据武汉市中长期规划发展构想,主城区将着重完成功能提升型的旧城改造,而新城组群是城镇化的重点区域,以产业类项目作为经济发展和人口吸引的主要动力。根据十二五期间武汉市重点推进的工业倍增计划,工业制造业将进一步向新城组群地区转移,决定了其未来一段时期的产业发展格局,而且,新城组群地区接纳大量耗地型产业发展,大部分用地处于发展前期的平整待建设状态,导致整体建设强度不高。
(2)政府注意力和公共财力高强度集中在中心镇区,其余组团建设速度缓慢;
由于新城组群地域广,行政权属复杂,政府通常将重点发展中心镇区,集中主要的商业投资及公共配套服务项目,而周围组团接收“退二进三”过程中迁移的产业项目。因此,中心镇区往往为城镇人口及公共服务设施的聚集区域,吸引政府主要关注力和公共财力,是房地产及高端服务业集聚区,因而进一步拉大了与周边组团基础设施和公共服务设施的差距,造成地域内部的不均衡发展态势。
(3)人口增长未能达到规划预期水平,以机械增长为主;
研究2006-2012年南部新城组群人口统计数据,发现其人口年均增长率为3.75%,常住户籍人口逐年呈下降趋势,以机械增长方式为主。由于新城组群自身条件及就业环境的局限,缺少吸引高端人才、项目及投资的能力,以务工型流动人口为主,留驻性差,人口主要集中在中心镇区及大学地区,周边组团人口集聚度不够,整体人口数量离规划预期值有较大差距。
(4)优势资源对项目布局及建设强度起到重要作用。
研究历年来项目分布与用地强度之间的关系,项目多分布于道路两侧及湖泊山体周边,依仗便利的交通条件及山水优势资源建设。由于新城组群整体处于发展初级阶段,基础设施及公共服务设施较匮乏,主要道路骨架基本形成,吸引的主要项目为大型产业园区及城郊型房地产项目,此类项目建设强度普遍不高,对道路交通及自然资源的依赖度高,优先占据优势资源对项目自身的建设及强度起到巨大作用。
 
3、特色化新城组群强度评价方法
与武汉市主城区用地建设强度研究采取一脉相承的方法体系,沿用“分区-赋值-修正”的研究思路,按照“近期规划基准容积率=近期建筑总量/近期建设用地”的计算方法,灵活运用GIS平台,建立南部组群用地建设强度分区及指标体系,并结合地方近年来发展趋势、特色化因子及案例,对强度分区及指标体系进行修正。
3.1 特色化GIS分区
运用GIS技术对影响用地建设强度的基准因子及比例取值进行分析(例如交通因子、设施便利程度、环境因子等,结合新城组群特色,对不同类别用地选取特色化修正因子(例如资源因子、安全因子、政策因子等),叠加各类因子分析图,以规划道路围合的地块作为基本承载单位进行强度分区分级工作,形成特色化新城组群强度分区图。
3.2 总量规模预测
结合近5年内建设情况数据及项目审批情况,分别运用人均指标测算、全局优化法、区域类比法、供需平衡法、项目推导、交通及设施承载力等方法,对规划期末的四类强度研究用地进行用地规模及建筑总量预测,并在保证用地总量不变的情况下,结合用地规划布局要求,对上述用地及建筑预测量进行修正。
3.3 强度赋值及指标校核
依据已确定的强度分区分级图,将各类用地规划期末预测用地规模及建筑规模进行赋值,建立强度指标体系,主要涵盖容积率、建筑密度、建筑高度、绿化率等控制指标,以平均值作为各强度分区的基准容积率。
运用近5年审批项目对强度分区及指标体系进行校核及修正工作,研究同一强度分区内、不同地块强度变化的区间值,发现交通区位条件以及用地规模对建设强度的影响力,从而形成调整系数体系,实现建设强度管理的弹性控制,加大规划实施中的灵活性和可操作性。
 
4、新城组群强度研究和管控的意义
4.1有利于提高土地利用集约度,有序的引导城镇建设活动;
新城地区是城市与城镇密切结合的过渡区,是未来城市发展的主要腹地,是适合人与自然充分交流的区域,具有良好的自然资源条件和建设发展空间。由于此类地区着力于急速发展,而自身软环境有限,常常出现低门槛、无时序、低密度的开发建设。我国工矿建设用地粗放造成的建设用地浪费占建设用地浪费重量的60%以上,且大多出现在近郊区。
强度管理是提高土地集约程度,有序引导城镇建设的最有力手段。紧凑式的城镇空间密度约1万人/平方公里,鼓励多功能混合布局,应严格控制单一功能区,鼓励功能复合,利用交通引导,实现置住平衡、紧凑集约型发展模式,提高土地使用效率,利用科学的强度控制体系引导城镇合理建设。
4.2有利于保证规划建设时序,实现规划控制意图;
用地建设强度体系很好的实现了总体规划与控制性详细规划的对接,将用地布局与建设强度进行联系,指导了控制性详细规划层面的编制工作,并给日常的规划实施管理工作提供了依据。在急于发展的新城建设形势下,为了更好的实现区域性发展定位及规划目标,避免盲目开发建设,无序的散点选址,将有限的政府投入及精力最大化的合理利用,更好的结合上位规划要求,保证城镇规划结构和功能区的集中建设。
4.3有利于增加组群地区的吸引力,疏解主城人口压力;
新城地区是缓解中心城区人口压力和建设压力的最有利手段,但由于其交通条件及配套设施的问题,往往达不到预期的疏散效果。作为新城地区,仅靠产业带动人口的力量还是有限的,而学校、幼儿园、医院、文化和体育等公共服务设施,是城镇人居环境最基本的要求。公服设施建设强度研究将有助于地区软环境的打造,增强自身吸引力,有利于疏解中心城区人口压力。
4.4有利于保护自然山水资源,保护生态环境。
悠久的农耕文明传承造就了我国古代城市规划建设和周边自然环境和谐相处的风水理论,造就了一批独具特色的小城镇文化景观风貌,而这往往是开发商趋之若鹜的独占资源,因此为了更好保护历史文化遗产和自然遗产,集中建设于可建地区,控制风景区及历史街区的建设强度,将能更实际的解决保护与发展的矛盾。
 
 
参考文献
[1]武汉市国土资源和规划局,《武汉市主城区用地建设强度研究》
[2]武汉市国土资源和规划局,《武汉市南部组群控制性详细规划导则》
[3]上海市规划局,《2011上海城市开发强度分区研究:实施评估、经验借鉴、策略建议
[4]《《香港规划标准与准则》》,2010
[5]《武汉市城市建设用地强度管控实证研究与动态优化》,城市规划学刊,2012
[6]《基于GIS的开发强度模型研究-以上海市中心城为例》,城市规划学刊,2008
[7]《香港土地开发强度规划控制的方法及借鉴》,中国土地科学,2006
[8]《新旧城区容积率弹性控制方法探讨》,国际城市规划,2012
 
 

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