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分类改造视角下的城中村成熟度评价研究


2015/7/29  来源:ghy
分类改造视角下的城中村成熟度评价研究
             ——以钦州市城中村改造为例
 
 
城中村是中国城市化进程中出现的独特现象,其改造涉及一系列社会、经济、空间和环境问题,同时也关乎着村内居民与租民等中低收入人群的生计[1]。在快速城市化进程中,政府如果对城中村改造的时机缺乏正确判读,急功近利地进行城中村改造,或没有采取具有针对性的分类改造策略,忽略村庄的发展现状与村民意愿[2],不但无法彻底解决城中村问题,还极易引发严重的社会矛盾。
我国现行城中村改造分类研究十分缺乏,为了增强政府在城中村改造决策上的科学性,本文从分类改造的视角出发,构建城中村改造成熟度评价体系。从内、外部各要素对城中村改造时机的成熟度做出评价,以便分时、分类、有针对性地推进城中村改造,加速城乡一体化发展,促进城乡和谐可持续发展。

1         城中村分类研究

1.1     基于成熟度的城中村分类研究

本文选取广西省南部的钦州市为例。钦州市2011年城市化率达到了37.5%[11],城市化发展步入加速阶段。近年来,受国家政策与经济全球化影响,钦州北部湾经济区作为西部大开发和面向东盟开放合作的重点地区迅速发展起来,从1981年到2012年钦州市总体规划所划定的范围来看,随着钦州市城市空间格局由河西老城区扩散到 “一城一区一港”,城中村问题开始日益凸出。
图 1 1981年~2012年钦州市中心城区总体规划范围演变图

1.1.1        城中村成熟度概念的引进

在钦州市城中村改造的分类中,笔者引入成熟度的概念,结合城中村发展状况和所处层次高低,运用田野调查分析方法,通过构建成熟度评价体系,对钦州市的城中村进行科学归类,总体上划分为成熟型、半成熟型与初生型三类。
成熟度越高表明城中村改造的阻力越小,产生的问题相对更少。对于城市度稍低的城中村,可找出成熟度评价体系中得分不高的因子,有针对性地制定相应措施,多管齐下,减少未来城中村改造中产生的问题。

1.1.2        研究范围的确定

目前各地方城中村改造主要聚焦在全部或大部分耕地被征用,农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区,亦称为“都市里的村庄”[12]。是已经被城市彻底包围,城乡空间差异显著的“典型城中村”,但这种做法忽略了城中村发展的动态性。
因此笔者从发展的视角出发认为,将研究范围扩展至城市总体规划中远期规划范围内,未来有可能被城市发展包围而演变为城中村的所有村庄,包括钦州市主城区七个街道办、滨海新城及港区共501个村庄,总人口130575人。

1.2     影响城中村成熟度的要素分析:

从钦州市城中村改造的经验与教训来看,影响城中村成熟度的原因并不是单一的。研究从内、外要素出发,将钦州市城中村改造涉及的影响要素分为外部因素和内部因素两个部分。这些要素之间并非相互独立的因素,相互之间有着千丝万缕的联系。正是它们的共同作用,才导致城中村有着不同的类型和改造难度。

1.2.1        外部要素

(1)经济环境
外部的经济环境包括区域政府经济实力与对开发商的吸引力。从钦州市老城区城中村改造停滞来看,城中村改造资金涉及的门类广、数量多,村集体自身力量较弱的时候,城中村改造的主体(政府或开发商)财力情况决定着城中村改造的顺利程度。
(2)物质环境
包括区位条件、设施完善度、在区域地价级别等。在钦州市,政府与开发商往往青睐的是所在片区的区位好、基础设施与公共设施完善、土地价值吸引力强的区域的城中村,这几个因子彼此之间相互关联共同影响着城中村改造的成熟程度。
(3)制度环境
    用政府旧城改造计划和相关保障政策文件的完善与执行力度加以描述。现阶段城中村改造工作的推进主要采取政府主导的模式。政府从财政、社会及市场角度制定并落实的地方配套改造相关保障政策与文件,能对城中村改造的优先程度产生重大影响。
(4)城市规划及建设发展目标
包括城市总体规划、相关规划(包括专项规划、重点地段规划等)、“十二五”规划等三项子因子。城市规划主要研究确定城市发展目标、原则、战略部署等重大问题,表达的是城市政府对城市空间发展方向的意志。政府确定的“十二五”规划、城市总体规划中确定的城市建设时序规划决定的近期、中期和远期规划对城中村的形成与发展都起着决定性的作用。

1.2.2        内部要素

(1)       村民意愿
指村民对改造的态度、村民对改造方式的意见一致性等。钦州市河西主城区城中村改造,由于市民城市化程度不高,改造意向不强烈,且在安置方式上村民间、村民与政府间有着较大的分歧,导致城中村改造一再受阻。这也是全国的城中村改造面临的难题。
(2)       村庄管理
主要指村庄的管理架构方式与村民的参与程度。管理的民主程度与村民在村庄事务中的公共参与意识与程度能够影响城中村改造工作的顺利程度。
(3) 空间现状
不同类型城中村,物质空间也会存在差别。恶劣的物质空间环境导致会成本增加,会使得改造主体产生畏难情绪,增加改造的难度。城中村内人口合理疏散、妥善安排拆迁还建、顺利实现资金平衡是旧城改造的难点,因此摸清城中村空间现状,并将其纳入改造评价系统,是科学判定城中村改造时期是否成熟的重要环节。

2         钦州市城中村改造成熟度评价体系的构建

2.1     城中村改造成熟度评价模型设计

结合十八大会议精神,在综合考虑钦州市城中村实际情况的基础上,以试图构建一个系统的、反映客观规律且能引导钦州市城中村合理有序进行开发的评价体系,由高级别目标层(A)、准则层(B)和因子层(C)等三个层次构成。

2.2     评价因子指标权重的确定

成熟度评价体系指标的量化方法的选取及判断矩阵的构造采用采用美国匹兹堡大学教授A.L.Saaty提出的层次分析法(AHP) 和德尔菲法来确定指标的权重。

对于城中村改造成熟度评价体系来说,先两两比较构建判断矩阵,得到准则层(B)评价因子权重,通过一致性检验后,采用相同的方法确定因子层(C)相对于准则层(B)的权重。准则层(B)、因子层(C)权重相乘得出因子层(C)相对于目标层(A)的最终权重。

根据上述指标体系结构,先建立城中村改造成熟度准则层(B)的判断矩阵所下:
城中村改造成熟度判断
经济环境(B1)
物质环境(B2)
社会环境(B3)
城市规划建设目标(B4)
村民意愿(B5)
村庄管理(B6)
空间现状(B7)
权重(Wi)
经济环境(B1)
1
5
5
5
1/3
1
4
0.2135
物质环境(B2)
1/5
1
1/4
1/4
1/4
1/4
1
0.037
社会环境(B3)
1/5
4
1
4
1/5
1/3
3
0.0965
城市规划建设目标(B4)
1/5
4
1/4
1
1/6
1/5
3
0.0588
村民意愿(B5)
3
4
5
6
1
1
9
0.3262
村庄管理(B6)
1
4
3
5
1
1
5
0.2322
空间现状(B7)
1/4
1
1/3
1/3
1/9
0.2
1
0.0358
 一致性的检验:为避免其他因素对判断矩阵的干扰,在实际中要求判断矩阵满足大体上的一致性,需进行一致性检验。只有通过检验,才能说明判断矩阵在逻辑上是合理的,才能继续对结果进行分析。对判断矩阵进行一致性检验,用公式计算:
  (CR——判断矩阵的随机一致性比率;CI——判断矩阵一致性指标;RI=判断矩阵的平均随机一致性指标)
根据 ,上述矩阵最大特征根λmax =7.7310,可得出CI=0.1218;根据n=7,查平均随机一致性检验标准值(表3)表得出自由度指标,RI=1.32。
帮CR=0.1218/1.32<0.10,说明上述矩阵满足的一致性要求。
维度(n)
1
2
3
4
5
6
7
8
9
RI
0.00
0.00
0.58
0.96
1.12
1.24
1.32
1.41
1.49
通过同样的方法最终得到各评价指标最终权重值(见表4)。
目标层(A)
准则层(B)
权重(Wi)
因子层(C)
权重(Wi)
最终权重(Wi)
钦州市城中村成熟度(A)
外部因素
经济环境(B1)
0.2135
区域经济实力(C11)
0.3333
0.0712
开发商投资吸引力(C12)
0.6667
0.1423
物质环境(B2)
0.0370
区位条件(C21)
0.4665
0.0173
设施完善程度(C22)
0.1005
0.0037
地价级别(C23)
0.4330
0.0160
社会环境(B3)
0.0965
相关部门对该村改造的重视程度(C31)
0.8571
0.0827
拆迁赔偿等保障制度的完善程度(C32)
0.1429
0.0138
城市规划建设目标(B4)
0.0588
十二五相关规划(C41)
0.1643
0.0096
城市总体规划(C42)
0.5396
0.0317
相关规划(C43)
0.2970
0.0175
内部因素
村民意愿(B5)
0.3262
村民对改造的态度(C51)
0.3333
0.1087
村民对改造方式意见一致性(C52)
0.6667
0.2175
村庄管理(B6)
0.2322
村庄的管理架构(C53)
0.2500
0.0581
村民的公共参与程度(C61)
0.7500
0.1742
空间现状(B7)
0.0358
建筑量的大小(C62)
0.1919
0.0069
动迁居民数量(C63)
0.1744
0.0062
土地完整性(C64)
0.6337
0.0227
 

2.3     评价流程设计与量化方法

2.3.1        评价工作流程

在对钦州的调研过程中,多名专家通过对政府部门、已有或潜在的开发商、村民等不同主体进行综合了解,掌握到了城中村最客观真实的情况,依据所得资料性质找到所属的因素,分别对城中村成熟度评价体系中的每一个单项指标进行客观综合评价。通过最终的数据处理得到最终的分类结果。

2.3.2        因子量化方法

评价指标可分为两种:定量指标和定性指标。钦州市成熟度评价指标体系中大部分都为定性指标,属于非量化的模糊性评价指标,因此成熟度评价采用综合模糊评分办法量化指标值,即首先进行模糊评分,其平均值再用下表(表5)所示的模糊隶属度来进行量化取值。
模糊语言
很好
较好
一般
较差
很差
隶属度
100
90
80
70
60
50
40
 
评价因子采取如下量化及赋分规则,采用百分制:
 
 
评价指标
量化方法
指标释义
经济环境(B1)
区域经济实力(C11)
通过其了解城中村所在区经自身经济实力。将城市以行政区为单位,将最新年份的GDP(万元)数值标准化处理后,根据排名赋分
开发商投资吸引力(C12)
通过其了解城中村改造外部经济环境。以城中村所在行政区为单位,将最新年份的各类开发商投资额(亿元)数值标准化处理后给各区赋分 [14]
物质环境(B2)
区位状况(C21)
按模糊度隶属表(表5)赋分
即考核该区片所处区位条件好坏,如城区中心,城市边缘区、城郊区等
周边设施完善程度(C22)
按模糊度隶属表(表5)赋分
考核该村周边区域服务设施情况,根据城市发展情况,通过调研对周边地块公共与基础设施的完备情况给予赋分
地价级别(C23)
按模糊度隶属表(表5)赋分
按照城市基准地价标准,依待改造区片所在的地价级别,按照地价越高分值越高的原则对各待改区片赋分
制度环境(B3)
政府旧改计划(C31)
按模糊度隶属表(表5)赋分
了解该村是否被列入政府城中村改造计划,考核政府意向程度
配套政策的完善程度与执行力度(C32)
按模糊度隶属表(表5)赋分
了解政府下达的关于城中村村民拆迁安置与征地赔偿文件或政策的完善度以及执行程度
规划建设目标(B4)
十二五规划(C41)
按模糊度隶属表(表5)赋分
了解所在区域在“十二五”规划中是否明确提出规划定位、功能布局、发展方向等发展目标
城市总体规划(C42)
按模糊度隶属表(表5)赋分
了解待改城中村所在区域在城市总体规划中对应的规划定位、功能布局等规划要求、以及开发时序赋分
相关规划(C43)
按模糊度隶属表(表5)赋分
了解待改区片所在区域是否审批通过专项规划或重点地段规划,如绿地系统规划、滨水地区规划等
村民意愿(B5)
村民对改造的态度(C51)
通过集中开会、访谈或调查问卷的形式,对该村村民改造意愿进行统计分析,了解改造意愿的强弱程度
村民对改造方式意见的一致性程度(C53)
按模糊度隶属表(表5)赋分
通过集中开会、访谈或调查问卷的形式对村民改造或安置的意见进行统计分析,了解改造意见的一致程度
村庄管理(B6)
村庄的管理架构(C61)
按模糊度隶属表(表5)赋分
对基层管理的水平与方式进行考核
村民公众参与程度(C62)
按模糊度隶属表(表5)赋分
通过集中开会、访谈或调查问卷的形式了解村民的公共参与程度
空间现状(B7)
建筑量的大小(C71)
了解城中村可能需要拆迁改造的建筑面积,但因为该项指标越高相应分值越低,因此采用逆向指标处理公式,即拆迁建筑面积最大的待改项目分值为0,拆迁建筑面积最小的待改项目分值为100
动迁的居民数量(C72)
了解城中村可能需要搬迁安置的村民数量。参照可“建筑量大小(C71)”赋分规则,户数极大值的待改项目赋分0,极小值赋分100
可征用土地情况(C73)
按模糊度隶属表(表5)赋分
从现状村庄的用地权属调查,对已征地与集体用地的破碎程度、可征用地的多少予以了解
 

2.4     综合评价与分类

在对每项指标进行分数评定后,最终采用多目标线性加权函数法,即常用的综合评分法进行城中村成熟度综合评价,其函数表达式为:
其中Y为总得分(即成熟度综合评价值);Ij 某单项指标评分值; Wi为七大因素的权重。
同时根据事物的不断发展的动态性,各地可结合当地实际情况与工作计划,根据全国各地城中村改造情况进行评估,并对结果进行分析,对面临改造的村庄进行弹性选择。建议依据所得分值将分类选取范围如下表:

2.5     钦州市城中村改造成熟度评价案例

2.5.1        成熟度评价——以东边塘村为例

东边塘村,位于钦州市主城区河东片区水东街道办的五里桥社区,位于近期建设的建设范围内。村内常住总人口为388人,63户,全为农业人口,无流动人口。

目前已在村内征收了330多亩,其余用地以宅基地与农用(田地、菜地)为主,宅基地110亩。根据对东边塘村的现场探勘、居委会与社区的座谈会与对村民的问题走访调查,对定量指标与模糊指标量化后,每项因素客观给予评分如下:

 
 
要素
权重
得分
评价等级
评分理由
数据来源
区域经济实力
0.0712
100
第1
所在钦南区,2011年GDP排第一
部门访谈
对开发商的吸引力
0.1423
100
第1
所在钦南区,招商引资全市第一。且村内已有开发商开始征用村内部分土地
部门访谈
区位状况
0.0173
90
位于城中心区,且是钦州河东新城区建设范围内
现场调查
设施完善程度
0.0037
70
一般
新城基础设施与公共设施正处于建设当中
现场调查
地价级别
0.016
90
新城区中心区域,土地价值高
国土资源局提供
相关部门重视程度
0.0827
90
关乎新城区形象,重视
规划办提供
制度完善程度
0.0138
80
已经有拆迁安置制度文件,但条款有待细化
钦州市城区征收集体土地费用及房屋拆迁补偿标准(试行)
十二五规划
0.0096
90
规划中提出“重点转移至河东区,加快建设河东新区”
规划办提供
城市总体规划
0.0317
90
总体规划对村庄所在区域的用地集约利用已作规划
规划办提供
相关规划
0.0175
90
《钦州市中心城区村民安置专项规划(2009—2025)》对其安置已作规划
规划办提供
村民改造意愿
0.1087
90
根据问卷显示,79%的村民愿意接受城中村改造
调查问卷
改造方式意见一致性
0.2175
60
较差
根据问卷显示,仅29.17%的村民接受公寓式安置,还有70.83%的村民想住农村式独立式住宅。村民城市化水平较低,与政府、开发商安置意愿不统一
调查问卷
村庄管理架构
0.0581
80
较好
受街道办与社区管理,组织合理。社区主任与村民沟通较多
街道办访谈
村民公共参与程度
0.1742
80
较好
村民参与积极性较高
 调查问卷
建筑量的大小
0.0069
80
300~360名
该村已进行过一轮征地,宅基地占总用地的30%
现场踏勘
动迁居民数量
0.0062
80
300~360名
村内现共有村民388人,63户
街道办提供
土地完整性
0.0227
80
较好
已征用地与集体用地范围清晰度较好
征拆办提供
总计
1
82.7183
 
成熟型
 
 

3         钦州市城中村改造成熟度评价结果与特征分析

3.1    
钦州市城中村改造成熟度评价结果与空间分布

根据钦州市具体实力与工作计划,同时考虑改造难易程度下各因素的合理分值,将部分值70分以上的村庄划为成熟型成中村,30~70分以内为半成熟型成中村,30分以下为初生型城中村。对钦州市城中村总体情况测评后,部分测评结果及分类如下(图7):
对钦州市内的城中村进行详细打分测评后,具体区位分布如图10所示,成熟型主要位于在建的钦州河东主城区,半成熟型主要位老城区与新城区的建成区内,初生型主要位于钦州市远期总体规划范围内。
 

3.2     从成熟度评价分析钦州市各类城中村形成的规律

从钦州市城中村改造成熟度评价整体分类情况来看,城中村改造的成熟不同于事物形成早便成熟早的客观现象,在城中村内部、外部种种要素的复合影响下,有着它自身独特的规律:
类型
规律总结
原因分析
改造略建议
成熟型
成熟早全靠机遇好,新区项目的开发建设更容易催熟城中村
政府强烈的开发意愿,市民受到周边建设工程的影响产生容易产生不稳定心理,在内外因素的共同推动下,城中村改造的成熟度更高
在对各村成熟度各评价因素进行分析后,得出改造难点所在,然后采取一村一策、一步到位地解决好城中村问题
半成熟型
形成早不代表成熟好,老城区的城中村改造往往阻力最大,各项因素的问题不少
不同性质用地破碎,可用空置地不多,建筑拆迁量大,村民的城市化程度不高,对城市生活向往度不高,安置方式意见不一致,加之有稳定的租金收入,使得老城区城中村村民追求安稳的生活,拒绝主动参与城中村的改造
因此改造方式建议采取可持续渐近式地与保障性住房结合,或利用区位优势培育集体经济介入为主体改造等温和而又有效地解决城中村问题
初生型
条件差且关注少,位于城市边缘,各项现状条件都比较不足
大部分位于远期规划范围内。这类城中村的问题还未凸显,因此在问题与冲突严重的城中村问题解决前,这类城中村是被忽略的对象
需要多层次预防加转型地进行改造。在前期从经济、社会、环境等多方面进行改善与控制,如催生新产业、培育新市民、打造新社区等避免成为城市发展的“毒瘤”的老路
 

4         结语

城中村改造的应科学选取,合理安排,分类开展。文章以钦州市为例从分类改造的视角出发,在剖析影响城中村发展及改造过程所受到的诸多内部及外部因素的基础上,构建一套城中村改造成熟度综合评价体系。将定性分析与定量分析有效结合,为城中村改造时机的选择及科学分类提供了一套系统、科学的量化体系。文章还通过对钦州市城中村成熟度的评价,得出钦州成熟型城中村有空间分布的特点与规律,并对不同类型的城中村提出改造建议。
根据本文提出的研究思路,在项目实施运作方面,成熟度评价体系还可用于了解具体城中村改造中的难点与重点,对分数较低的影响因子采取有针对性的对策和措施,减少急于改造和盲目改造带来的种种社会问题,使城中村改造更具实效性。
 
 
 
注释:
①成熟度的概念来自软件能力成熟度模型(Capability Maturity Mode Forsoftware),是卡内基梅隆大学软件工程研究所,制定并推广的一种软件评估标准,主要用于软件开发过程和软件开发能力的评估和改进;它根据软件生产的历史与现状,使用5个不断进化的层次表达:初始级、可重复级、已定义级、已管理级、优化级。
层次分析法(AHP):即先构造特征矩阵A=[aij]m*n,再利用1~9标度利用特征向量来确定下层指标对上层指标的贡献程度,得到最终的排列结果。
Tab.9 Judgment matrix and its meaning
标度(aij
含义
1
i因素与j因素相同重要
3
i因素比j因素略为重要
5
i因素比j因素较为重要
7
i因素比j因素非常重要
9
i因素与j因素绝对重要
2,4,6,8
为以上两判断之间中间状态
倒数
若j因素与i因素比较,得到判断值为aji=1/aij
③德尔菲法:德尔菲法又名专家意见法,是依据系统的程序,采用匿名发表意见的方式,即团队成员之间不得互相讨论,不发生横向联系,只能与调查人员发生关系,以反复的填写问卷,以集结问卷填写人的共识及搜集各方意见,可用来构造团队沟通流程,应对复杂任务难题的管理技术。
④平均随机一致性检验标准值表:在利用层次分析法解决问题时,要对通过两两比较得出的判断矩阵进行一致性检验,用来作为参与计算检验的平均随机一致性指标的值。
 
 
参考文献
 [1] 郭绯. 珠三角城中村问题的公共政策分析[J]. 特区经济, 2006(02).
 [2] 朱斌, 于卓伟. 城中村改造工作中存在的问题及对策措施[J]. 商业时代, 2010(19).
 [3] 仝德, 冯长春. 国内外城中村研究进展及展望[J]. 人文地理, 2009(06).
[4]  李俊夫, 孟昊. 从“二元”向“一元”的转制——城中村改造中的土地制度突破及其意义[J]. 中国土地, 2004(10).
[5]  李培林. 巨变:村落的终结——都市里的村庄研究[J]. 中国社会科学, 2002(01).
[6]  郑静. 论广州市城中村的形成、演变与改造对策[J]. 规划与观察, 2000(1).
[9]  蔡荣军.暨南大学.广州市城中村现象及改造对策研究[N].
 [10]    王福定. 城中村改造对策探讨[J]. 上海城市管理职业技术学院学报, 2004(04).
 [11]    钦州日报. 钦州市城市化率大幅提升 2008年以来每年以九个百分点的速度攀升[EB/OL]. (2012-11-07)[2013]. http://www.gxnews.com.cn/staticpages/20121107/newgx509a73e9-6374693.shtml.
 [12]    马星. “城中村”问题的形成与更新改造[J]. 特区经济, 2007(01).
 

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