首页 | 市民 | 企业 | 微博 | 站点地图 | 联系我们 | 保护隐私声明 
机构设置 领导分工 人事信息 权力清单 信息公开 财务公开 征地信息 政策法规 党务公开  
网上申报 表格下载 收费事项 办事查询 阳光信访 结果公告 土地市场 规划批前公示 不动产登记公告  
众规武汉 在线互动 规划展示 在建项目查询 天地图·武汉 电子刊物 理论研究 大美武汉 规划协会  
当前栏目:网站首页 - 信息服务 - 理论研究 - 学术研究

转型升级背景下产业园区规划控制体系研究


2015/7/29  来源:ghy
——基于主体角色分析
 
 
摘要:文章以问题为导向,从权力、资本与社会相关力等不同相关主体角色出发,对转型发展背景下园区空间发展中的不同诉求进行分析,其次从其对规划控制的影响视角,从规划编制与规划管理两个方面探索规划控制失效的根源。指出规划编制缺陷是因为产业园区控制体系不完善、控制内容太宽泛;规划管理缺陷是权力在规划控制管理上的垄断与错位,对市场经济局限性的纵容,对公众话语权的忽略。最后本文认为在产业园区空间转型升级的新背景下,规划控制必须针对园区空间主体多元化、空间综合化的发展需求作出响应。
关键词:转型升级、产业园区、规划控制
 
 
随着土地资源日渐紧张、土地政策开始收紧,城市的空间土地要求更为高效集约利用,单纯依靠投资拉动的土地开发模式已经无法延续。园区空间开发也受到了各种利益相关方的关注,面对“时空”的变化,一些高耗企业关停、传统工业外迁、老旧园区升级等等一些措施使得一些产业园区空间面临着重新的洗牌,走上转型的道路。
从转型方式与途径来分类,可归纳为园区功能转型、效益提升、环境改善。
(1)园区功能转型:指园区空间向城市化空间转型的过程,园区成立初期主要以生产制造功能为主,随着园区向城市逐渐融合或拓展,其生态功能、社会功能、生活服务功能都需要逐渐完善,园区部分用地转变为居住、公共服务设施等用地,以完善城市功能。如漕河泾新技术开发区桂林路等转型为商业街。同时随着人流与货运交通量的日渐增大,路网的密度、路网等级、断面改造等需要细化,同时停车场等静态交通也需要完善。
(2)土地效益提升:指园区对利用效率低的现状土地进行的置换,包括加大建设强度与改变用地性质,并需要搬迁出一些产能落后、污染较大的企业,置换为经济效益高、投入低产出高的已开成更为完善与高级的产业链,提升园区土的建设与开发强度,如:武汉市三旧改造,红桃K旧厂区置换为总部经济服务区。
(3)内部环境改善:初期园区开发对环境的关注十分欠缺,过分对经济效益的关注让园区环境只注重生产而忽视了人生活。因此为了增加园区交往空间,提升园区人居环境,园区内部分用地再开发为公共绿地。
 
1、转型升级背景下相关主体对园区空间发展的诉求
伴随着产业园区的转型升级,内部的经济利益相关主体与社会结构都日渐朝着多元化的方向发展,园区空间内部诉求逐渐多样化。对园区转型升级中的不同需求进行分析,并在规划控制中力求得以满足与实现,将有助于对于园区土地及空间进行规划时,考虑更为全面,有助于提高规划的可行性。
笔者从东湖高新技术开发区等产业园区项目过程实践经验来看,对园区管委会,相关企业主体,以及园区内的员工与居民等相关主体进行了调查咨询,可初步总结出以下结论:
政府(园区管委会):希望对利用效率低的现状土地进行的置换,包括加大建设强度与改变用地性质,并需要搬迁出一些产能落后、污染较大的企业,置换为经济效益高、投入低产出高的现代新型产业。希望加强规划的可实施性,规划控制要能接受市场的考验。提升园区土地的建设与开发强度,腾换出有更大的用地空间,以缓解园区土地供给的紧缺,并要提升单位用地的产值。总结下来其对园区的用地规模、用地结构、产业类型、重点项目、开发时序等规划要素较为关心。

表 1不同企业在转型发展阶段的空间需求
资料来源:深圳市政府建设一流高科技园区会议材料[C]
企业:园区的转型发展影响最为直接的群体,其目标就是追求自身利益的最大化。企业业主对于转型政策中的利益分配情况,周边设施的配套、环境变化,自身规模发展拓展空间等较为关心,并且会跟政府相关部门(园区管委会)进行沟通,希望通过这一途径来应对规划的编制与实施对其的约束,以满足自身发展的利益。

图 1开发区生活空间不同层次需求一览
(资料来源:陈戈《开发区公共服务设施体系研究》[D].)

园区居民:对于自身居住与生活环境有着直接的利益关系,主要关注居住生活设施配套、工业用地绿化隔离、周边用地调整带来的外部效应、拆迁安置等相关内容。从需求层次的发展等级来看,园区居民在不同的发展阶段有着不同的需求,因此规划控制时,应对园区发展阶段有相应的判定与了解,并提出相应的控制内容与强度。但居民的诉求表达渠道与方式较为有限,往往是规划的被动接收者。

因此总的来说,从产业发展、用地需求与居住不同的主体有着自己的需求偏好,并总是尝试着用不同的方式去干预使得园区的空间朝着自身有利的方向发展,因此在进行规划控制时应该要全面了解。
 
表 2不同主体对园区转型的需求
主体
产业园区转型升级发展的对产业、空间发展的诉求
政府(园区管委会)
企业
园区居民/员工
产业发展诉求
经济效益好、规模较大,能满足较多就业人口需求,符合园区发展导向、污染小
园区产业集聚性加强
“两型”产业,增加工作机会
用地开发建设诉求
改变产出低、闲置、零散的土地利用现状空间。发展密实化、建设强度高于出让条件、提升建筑质量、减少闲置低产空间
增加企业发展用地空间、生产性服务用地
完善基础设施,增加公共服务配套、生态开敞与娱乐空间
居住空间诉求
妥善处理好征地农民,改变工业居住混杂的面貌,合理布置居住空间与公共设施配套
——
合理安置原有村民,加强对生活配套设施的完善、环境的改善、安置房、养老地产等多元化发展
 
2、目前产业园区规划控制体系及主要问题

图 2本文主要涉及的规划控制内容
(资料来源:作者自绘)

2.1产业园区规划控制体

目前产业园区也没有单独的规划控制体系,控制活动还是在城市规划控制体系中进行。关于城市规划控制蔡柏滋(2010)认为规划控制是为保障公共设施供给、协调外部效应利益矛盾、克服市场调节不足而开展的公共干预活动。周可斌(2010)将规划控制归类为狭义的开发控制,认为它是通过城市规划的编制确定控制内容,并为具体的开发项目提供规划条件实施管理的手段,它与广义的开发控制不同,广义开发控制包括经济发展、金融税收、交通等所有相关的公共政策。本文讨论的是狭义的规划控制。周进(2005)认为规划控制是提供规划条件,并进行实施管理的手段。
结合上述研究,本文将规划控制体系分为两个部分,一是规划编制的控制,主要是通过规划编制来对土地的使用规则的规范。根据我国《城乡规划法》现行规定,分为城镇体系规划、总规、详规,而以总体规划与控制性详细规划为规划控制的核心。二是规划管理的控制,主要是规范与引导开发行为 ,对应于“一书两证”的开发控制体系与城乡规划管理体系。
 
2.2当前园区规划控制体系中相关主体存在局限性
不同的主体要为不同的规划价值与定位付出不同的成本与代价,不同的控制力给社会、经济、环境方面不同的利益相关者带来的收益不一样。因此早在与空间形成息息相关的规划控制各个阶段,各种作用力就开始充斥于编制到实施管理的每一个过程。
从园区规划控制管理有影响的主体:政府、开发者(地产商或企业)、公众、专家来看,它们也是影响着整个规划编制过程的关键力量,即他们之间的综合利益平衡往往能够决定着控制的重点。
(1)地方政府力作用下的规划控制
现在规划控制编制、审批与实施等全过程之中。总结来就是,一方面,政府通过规划控制的内容,控制下一阶段的园区土地开发行为。另一方面,体现在对于规划成果内容的修改:一种情况为对市场资本所有方的迎合,为了获得稳定的财政收入而不得不对控规中的一些要素或指标进行修改。另一方面受任期内政府特有的影响,有年限规定的总规过一定的期限便会进行修编,控规也会相应为之调整。
政府在是规划控制最为直接的干预方,规划的理念与要求均只能通过政府文件的颁布才最终得以实行,因此它起到的是主导编制的角色。规划门类众多,编制主体繁杂也是导致各类规划管理难以衔接,规划管理效率低下的原因。同时随着分税与分权的进行,它在规划编制方面权力的垄断不断加强,而使得其寻租空间也不断增大,企业型的政府往往在编制过程中,容易受逐利思想的诱惑,受资本力量的绑架。
2.2.1资本力调整干预下的规划控制

图 3市场开发主体的利益表达渠道
(资料来源:柳成荫.《行动规划理论及其应用探究》.[D])
开发商是在规划控制框架下进行的修建性与实施性的规划,它对于城市空间的开发建设行为的唯一目便是为了获取利润,因此当实施过程中发现控制条件下自身意愿无法满足时,但会提出对规划控制条件进行修改与调整。

在追求利润、效率最大化的市场经济下,不同主体的局限性使得规划控制总是受到经济原因的摆控,加上园区开发建设的不确定性,控规往往跟不上经济发展的要求与速度,因此即使在修改过程中可能会出不小的代价,但修改后得到的开发盈利往往比之前高出数倍的诱惑使得控规频频遭遇修改。特别是在进行园区“退二进三”的转型升级过程中,用地的性质与开发强度往往要根据当地发展的资金需求来予以确定。于是当控制指标与开发主体利益的追求目标发生冲突的时候,开发商“自下而上”的开发建设活动往往会要求对控规进行调整。
 
2.2.2园区使用者被动参与下的规划控制
城市规划是一项公共政策,是为保证广大公众利益服务的。而事实上我国现阶段的控制性详细规划的编制还无法完全保证到空间、土地资源分配有公正性,特别是产业园区规划编制,其主要的控制权还掌握在有发言权的政府与投资能力的开发商手中。意识到这些局限性,现在的规划越来越提倡规划的公开透明化,希望公众能在规划前期的编制、审批与监督上的参与越来越多,并对公众意见予以考虑,但效果依旧不是很理想。
一部分原因是规划图纸的专业性,公示阶段大部分的群众根本无法理解这些图纸与数值意味着什么;第二是公众参与的主动意识还有待加强,因为个人意识到对集体利益的影响力较弱,故往往更容易产生搭“顺风车”的行为倾向,而采取不作为的态度。再次现阶段公众也不知道维护自身权益的渠道有哪些,于是到了规划实施阶段,发现自身权益受到影响时,往往不得不耗费较大的时间与精力,求助于媒体或甚至采取一些较为极端的行为。
2.2.3专家等知识分子辅助协调下的规划控制
作为有法律效应的直接引导产业园区开发建设的控制性详细规划,编制的内容与成果尤为重要在编制过程中,规划师等规划行业专家更多的是依赖行业标准、技术规划与法规等知识的运用,对规划方案进行编制、对实施提供咨询。但作为中介者身份的城市规划师,同样有着自身价值的倾向与诉求,同样会受到政府、社会与市场三种作用力的影响,尤其是在作为当地经济发展重要载体的产业园区方面,在不违背法律与规范的前提下,规划师只能提高自身的职业素养与理念,从维护公共利益的角度出发,对控制性指标进行合理的编制,加强对产业园区特征对应的控制内容与方法,以求在各种力量博弈中取得均衡,才能实现规划的理想状态。
2.2.4产业园区规划控制相关主体的局限性分析
根据上文的分析不难看出,空间的生产就是不同主体在为自身利益维护的过程中不断博弈以求得相对稳定状态的过程。不同的主体在园区规划控制过程中都行使着自己的主要职能,从编制到管理处处为自身利益最大化的方向努力,因此难免体现出自身不可避免的局限性。正是这些不均衡的力量作用在产业园区空间之上,使得产业园区空间生产过程中出现各种与规划目标事与愿违的状况。
总结起来可归纳为政府的角色的错位、开发商的越位、公众的缺位与规划师的定位不明确。
表 3不同主体在规划控制体系中的局限性一览
 
主要职能
局限性
主要参与内容
备注
政府(规划管理部门)
对产业园区空间资源的安排与统筹,是园区开发建中的导向与服务者
“经营”型政府往往容易过于干预市场,又容易受资本的绑架、忽略管理服务与社会发展
立项、编制、审批、实施、监督
角色错位
开发商(企业)
充分利益空间资源获得自身发展
对负外部性与公共产品的忽视
实施
角色越位
公众
维护自身生产与生活权利
参与意识不强,参与渠道有限
监督
角色缺失
规划师
具有公立价值观的协调者
话语权缺失
编制
角色不明
(资料来源:作者自绘)
3、应对产业园区转型升级的规划控制响应策略
不同规划的有效衔接一直是规划编制过程中难以避免的现象。从总规到详细规划,在进行一下轮规划时往往容易发现与上位规划的矛盾与冲突。产业园区作为城市空间中的重要空间类型,宏观层面的总体控制要放在整个城市区域的层面来予以考虑,其规划控制的体系与内容要与其它功能区块的相互衔接。具体来说产业园区的规划控制应改进相关的法定规划与非法定规划之间的相互关系,对现有的规划内容予以适当更新。将总体规划、详细规划、区域规划、产业发展战略规划、城市更新规划、土地利用规划等相互协调,提高规划的科学性与实效性。
3.1城市法定规划响应
城市总体规划是宏观层面的规划控制核心,因此部署与安排园区定位与发展方向的规划控制内容无疑成为园区转型升级的核心要领。宏观层面的规划控制要让产业园区发展能够健康可持续,避免曹妃甸临港工业区等园区闲置、负债停滞之路,则必须做好科学的目标定位,正确处理好园区与城区发展之间的关系。在快速城市化时期,转型升级的强烈需求下,园区空间重构剧烈,园区的性质、规模以及主要的产业发展导向需要合理进行安排构建。因此在转型升级的背景下,产业园区宏观层面的规划控制应该要立足于新的时代要求,为下一层次的规划控制提供科学的参考依据。
在以控制性详细规划为核心的详细规划控制层面要与其它规划相互衔接,控制要素的选取与指标的制定要针对当地发展的情况与园区转型升级下的特殊性进行选取,并不能仅仅从经济的角度出发,同时还应考虑到社会需求与公共利益,多方面的综合统筹才能增加规划控制的科学性、合理性。
3.2非法定规划的响应
一些非法定规划同样在产业园区转型升级的背景下的规划控制中显得十分重要。比如城市设计、产业发展规划、城市更新规划等专项研究。
城市设计作为非法定规划,其如何与法定规划之间的衔接与配合一直受到规划界内的热议。设计控制是为营造良好而富有特色的空间环境,对建成环境价值进行控制的一项规划管理活动。它在是塑造城市空间,提高环境品质,注重文脉的继承和发扬,关注城市建成环境的“功能合理性”是一种能够指导行动的实践力量。与正式化与精英化的法定规划二维成果不同,城市设计能以其生动、形象的三维空间形象展示,是对法定规划的补充,同时也有利于不同主体间的了解与参与。而在传统的产业园区的开发建设中,过度追求效率的园区规划往往容易过于注重自身利益,在空间资源的开发过程中缺乏对于公众需求、生态环境与城市总体风貌等方面的考虑。而在新的发展形势下要求园区产业结构要从产业链低端向中高端转型、动力来源从投入驱动向创新驱动转型、空间结构要从无序开发向有序开发转型,于是产业园区发展有了新的要求与新的空间响应。因此城市设计以专项规划的形式纳入了其规划体系,以完善现形城乡规划体系中对三维以及特色空间考虑的不足显得尤为重要。在园区的编制体系中,不同层次的城市设计,如总体城市设计、分区城市设计与局部城市设计,应分别对应着总体规划、分区规划与详细规划,并通过与不同法定规划的结合纳入法定体系指导每个阶段的规划实施工作。
城市产业发展规划是战略规划范畴,与国民经济发展的关系最为密切。在国外,如韩国、日本等为促进产业与经济的健康发展,均为采取以市场为调节为主,减少政府的干预活动。而在我国,受经济运行体制影响,一般还是在政府的主导下,是由主持国家或地方经济发展的部门委托国内规划编制单位或教育科研机构进行专门性的编制研究,它能为园区的发展提供战略性的思路与较为专业与科学的实施策略,为园区的规划控制提供依据,在转型背景下显得尤为重要。
城市更新规划在对一些老城区旧园区的转型升级改造有着十分重要的作用。一些老旧工业区可能由于产能落后、面貌陈旧等原因,加上政府的急功近利的思想,往往喜欢大拆大建以求短期内实现城市的整体发展,而忽略了城市发展脉络的延续。而事实上通过城市更新规划,在理顺旧城更新中居民、企业与政府的多方利益关系的情况下,通过综合安置、土地置换,在原有基础上合理改造同样能盘活原本僵化的园区经济,并同时还能体现公共利益的诉求。园区转型升级下的更新规划的内容应该与总体规划、详细规划紧密衔接,以便将其内容直接反映到规划控制的内容当中。
 
4、结论
 
 
参考文献
[1]蔡柏滋. 中小城市完善规划控制体系的方法研究[D]. 华南理工大学, 2010.
[2]周可斌.广州西关地区特色街道保护的规划控制研究[D].华南理工大学.2010
[3]周进.城市公共空间建设的规划控制与引导 [M].北京:中国建筑工业出版社,2005.
[4]  王璇, 史同建. 我国产业园区的类型、特点及管理模式分析[J]. 商, 2012(18).
[5]  魏利, 王玉光. 浅议我国产业园区的发展趋势及规划对策[J]. 中国新技术新产品, 2009(01).
 
 
 
 

武汉市国土资源和规划局主管 武汉市国土资源和规划信息中心管理与维护
信访电话:027-82700225     投诉电话:027-82700197
咨询电话:027-65770883   土地违法举报电话:027-12336
地址:武汉市江岸区三阳路13号 邮编:430014
鄂ICP备12001448号-1    鄂公网安备 42010202000267号
© 2001-2016 WPL.GOV.CN.All rights reserved.